SAMORZĄDNOSĆ I DEMOKRACJA LOKALNA (2)
III. 5. Ochrona przed ingerencją administracji rządowej
Reforma samorządowa ustanowiła dwie instytucje, które odgrywają kluczową rolę w kontroli działalności organów wykonawczych samorządnej gminy i chronią je równocześnie przed ingerencją administracji rządowej. Są to:
• ‑Kolegia odwoławcze, do których obywatele mogą się odwoływać od decyzji władz gminnych podejmowanych w ramach ich własnych kompetencji.
• ‑Regionalne izby obrachunkowe, które kontrolują gospodarkę finansową.
Dzięki utworzeniu tych instytucji ustanowiono w Polsce istotną barierę chroniącą samorządność władz lokalnych Obie instytucje są niezależne od administracji rządowej. Gdyby ich nie utworzono, to uprawnienia nadzorcze oraz prawo do rozpatrywania odwołań uzyskałaby administracja rządowa. W konsekwencji wojewoda, rozpatrując odwołania od decyzji władz samorządowych w sprawach indywidualnych, nabyłby prawo do decydowania w sprawach ustawowo zaliczonych do kompetencji samorządu. Z kolei minister finansów uzyskałby możliwość ingerencji w finanse lokalne pod pozorem ich kontroli.
Ostatnio pojawił się, pod pretekstem poszukiwania oszczędności budżetowych, postulat likwidacji kolegiów odwoławczych i przekazania wojewodom roli instancji odwoławczej. Uzasadnienie to jest oczywiście z gruntu fałszywe, gdyż sprawowanie funkcji odwoławczych przez wojewodów wymagałoby znacznego rozbudowania jego urzędu[i]. Oczywistą intencją tego pomysłu jest kolejne ograniczenie samodzielności samorządów i stworzenie dodatkowego instrumentu ingerencji politycznych w sprawy lokalne. Tę propozycję należy uznać za zamach na samą istotę samorządności[ii].
III. 6. Ochrona sądowa
Konstytucja gwarantuje samorządom ochronę sądową. Władze lokalne wielokrotnie z niej korzystały. Praktyka potwierdziła jej wagę, ale ujawniła także problemy w jej funkcjonowaniu. Pomijamy tu niewydolność sądów, która bardzo utrudnia funkcjonowanie państwa. Chcemy natomiast zwrócić uwagę na szansę tworzenia, przez wyroki sądów, standardów zachowań, których w Polsce nam tak bardzo brak – i na praktykę w tej dziedzinie.
Bardzo poważną rolę mają do odegrania sądy administracyjne. Ich wyroki powinny wskazywać właściwe standardy postępowania samorządów i samorządowców. Niestety prawdziwą zmorą jest sprzeczność wyroków sądów administracyjnych w identycznych stanach faktycznych. To, co w opinii jednego sądu nie budzi zastrzeżeń, dla innego jest przestępstwem. Przykładem jest szereg spraw dotyczących naliczania podatku VAT od działalności gospodarczej gmin. Niektóre sądy akceptowały stanowisko i decyzje szefów gmin i, uznając niejasność prawa, sprawy umarzały, inne całkowicie odrzucały argumenty samorządowców[iii].
Zdarzają się też przypadki zupełnie niezrozumiałych orzeczeń sądów. Takim szokującym przykładem jest prawomocny wyrok sprzed kilku lat w sprawie posądzenia o korupcję[iv]. Pewien burmistrz obawiał się o wynik głosowania w radzie miasta. Zaprosił więc jedną z radnych i zaproponował posadę dla jej męża w zamian za „właściwe” głosowanie. Radna nagrała rozmowę i zawiadomiła prokuraturę. Ta wniosła akt oskarżenia, ale sąd drugiej instancji orzekł, że to było zachowanie właściwe dla polityków i nie stwierdził przestępstwa. W praktyce sąd uznał, że „standardem politycznym” jest korupcja. Trudno zgodzić się z takim stanowiskiem.
Wątpliwości musi budzić też obecna praktyka prokuratury. Nie kwestionując jej obowiązku przeciwdziałania patologiom i łamaniu prawa trudno jednak się pogodzić z ochoczym wkraczaniem prokuratorów w skomplikowaną materię cywilno-administracyjną, w której zachodzą dość nikłe związki z kodeksem postępowania karnego czy kodeksem karnym. Prokuratorzy nie wykazują się także wystarczającymi kwalifikacjami w sprawach ekonomii, finansów czy np. obrotu nieruchomościami. Dowodzą tego wyroki sądów[v].
Działania prokuratury prowadzą do ubezwłasnowolnienia samorządowców nie tylko z powodu spektakularnych aresztowań i wywoływania u nich lęku przed podejmowaniem bardziej ryzykownych decyzji. Konsekwencją postawy i działań prokuratury są trudności z wprowadzeniem w życie Partnerstwa Publiczno Prywatnego (PPP). Stosowanie tej instytucji ma fundamentalne znaczenie dla rozwoju kraju, ale zmusza do podejmowania decyzji, które są łatwe do zaatakowania w atmosferze podejrzliwości rozbudzanej powszechnie przez prokuratorów i polityków niektórych partii.
Nagłaśnianie wszczynania postępowań prokuratorskich przy jednoczesnym praktycznym braku informacji na temat uniewinnienia czy umorzenia postępowania, wywołuje swoistą psychozę podejrzliwości na temat wszechobecnej jakoby w samorządach korupcji. Sprzyja temu brak danych o tym, ile spośród wszczętych postępowań prokuratorskich przeciwko przedstawicielom samorządu lokalnego zakończyło się prawomocnym wyrokiem uniewinniającym czy też ile postępowań umorzyła sama prokuratura.
III. 7. Zagrożenia korupcją
Zasada samodzielności samorządu oznacza jego swobodę w rozwiązywaniu, w ramach prawa, własnych, lokalnych spraw, jak również odpowiedzialność samorządu za skutki podejmowanych decyzji i za sposób wydatkowania środków. Ta zasada nie znalazła niestety właściwego miejsca w świadomości pewnej części polskich samorządowców. Praktyka ujawnia przypadki swobodnego i nieskrępowanego prawem podejmowania decyzji jako oczywistego, w mniemaniu niektórych polityków samorządowców, owocu wygranych wyborów. Decyzje zwycięzców wyborów samorządowych bywają też podporządkowane innym interesom niż interes społeczności lokalnych. Nadużywanie samodzielności prowadzić może do różnych form korupcji.
Stwierdzenie to nie jest oskarżeniem władz samorządowych. Samorząd jest taki jak społeczeństwo, bo przecież istota samorządności polega na tym, że społeczności lokalne rządzą się same. Twierdzenie niektórych polityków, że samorządy są bardziej skorumpowane niż inne instytucje w Polsce jest całkowicie nieprawdziwe. Dzieje się jednak tak, że o korupcji w administracji lokalnej mówi się stosunkowo często, bo zjawiska takie są na szczeblu lokalnym znacznie łatwiej wykrywalne. Trzeba także pamiętać o tym, że oskarżenia o nieudolność czy zwłaszcza pomówienia o korupcję pod adresem działaczy samorządu lokalnego pojawiają się również jako „akt zemsty” osób, których sprawy nie zostały załatwione zgodnie z ich oczekiwaniami[vi].
Dostrzeganie zjawiska korupcji jest bardzo ważne. Konieczna jest również publiczna debata nad jej przyczynami, rozmiarem i metodami zwalczania. Występujące zjawiska korupcji są jednym z poważnych czynników osłabiających zaufanie społeczne do władz samorządowych. Nawet, kiedy skala korupcji jest niewielka, to samo jej występowanie zawsze jest szkodliwe i wymaga przeciwdziałania. Korupcja przyjmuje wiele form, począwszy od zwykłych łapówek aż po obdarzanie przywilejami czy wyświadczanie usług np. poprzez zatrudnianie krewnych czy przyjaciół. Poważne rozmiary majątku w rękach samorządowców stwarzają wiele pokus i okazji korupcyjnych, szczególnie w dziedzinie gospodarki nieruchomościami, zagospodarowania przestrzennego, inwestycji, świadczenia usług publicznych itp.
W Polsce podjęto szereg działań na rzecz zwalczania korupcji. Zaliczyć należy do nich zakazy zatrudniania radnych i krewnych w urzędach, obowiązek składania oświadczeń majątkowych, przepisy dotyczące zamówień publicznych. Tworzone są też nowe instytucje nadzoru i kontroli. Wszystkie te środki są mało skuteczne. Walki z korupcją nie można wygrać rozbudowując biurokrację, bowiem to właśnie biurokracja jest zawsze korupcjogenna.
Konieczne jest likwidowanie przyczyn i możliwości korupcji. Głównym źródłem korupcji są błędy w regulacjach prawnych. Walkę z korupcją należy więc rozpocząć od przeglądu obowiązującego prawa.
Drastycznym przykładem korupcjogennego chaosu prawnego jest całkowita dezintegracja systemu gospodarki przestrzennej. Istnieje w tym obszarze nadal wiele zupełnie zbędnych w obecnych warunkach mechanizmów, np. system ochrony użytków rolnych, ustanowiony jeszcze za Gomułki, gdy z powodu chorego i niewydolnego systemu gospodarczego brakowało w Polsce żywności. Uprawnienie do „odrolnienia” terenów, jak wykazały ostatnie doświadczenia, jest mechanizmem korupcjogennym, na którym mogą zarabiać urzędnicy, politycy i inwestorzy. Brakuje zasadniczych regulacji ustawowych nowoczesnego planowania przestrzeni. Możliwość podejmowania przez urzędników całkowicie uznaniowych decyzji to idealne wprost pole do nadużyć. Przywrócenie rzeczywiście funkcjonującego systemu planowania zagospodarowania terenów zlikwidować może łatwo korupcję w ważnym sektorze gospodarki lokalnej[vii].
Mechanizmem korupcjogennym jest częste naruszanie obowiązujących procedur, w tym dość powszechne zjawisko utajniania postępowania. A przecież jawność postępowań i uzasadnień decyzji jest najlepszym sposobem eliminacji korupcji. W tym zakresie odnotowano w Polsce znaczący postęp i wiele władz lokalnych podejmuje w tej dziedzinie istotne działania[viii].
Kolejną przyczyną korupcji są wszelkiego rodzaju „parasole ochronne” tworzone dzięki układom koleżeńskim lub partyjnym. Obsadzanie ważnych stanowisk na podstawie związków rodzinnych, koleżeńskich lub partyjnych tworzy nieformalne układy; jest to zjawisko szkodliwe dla kompetentnej ochrony interesów publicznych.
Wreszcie – korupcji sprzyja niestety wyrozumiałość społeczna, przyzwolenie społeczne na „skuteczne” załatwianie spraw, także kosztem uczciwości[ix]. Ludzie chcą być skuteczni i jeśli nie mogą być nimi w zgodzie z prawem, to prawo omijają. Jeśli procedury i strażnicy tych procedur nie zapewniają wystarczającej szansy na załatwienie sprawy, to rodzi się pokusa, by załatwić ją niezgodnie z procedurą. Można biadać nad brakiem hamulców moralnych, ale przede wszystkim należy stworzyć system, w którym obywatele mogą swoje cele realizować w sposób etyczny. Taki system winien rozciągać się od poziomu władzy lokalnej po poziom władzy centralnej, od zakresu drobnych, indywidualnych sprawa pojedynczego obywatela po wielki biznes.
III. 8. Wójt a rada
Mieszkańcy dając władzę swym przedstawicielom oczekują, że będą oni wykonywać swoje zadania w sposób godny i odpowiedzialny. Pod tym względem relacje pomiędzy dwoma podstawowymi organami samorządu gminnego: wójtami, burmistrzami i prezydentami dużych miast a radami dają w wielu przypadkach powody do zmartwienia.
Stosunki te ulegały poważnej ewolucji przez cały okres istnienia obecnego modelu samorządu. Postulat wzmacniania efektywnej władzy wykonawczej powodował stałe wzmacnianie pozycji wójta. W początkowym okresie wójtowie byli rzeczywiście w zbyt dużym stopniu uzależniani od chwilowych zmian nastrojów politycznych w radach, doraźnych koalicji lub od indywidualnych ataków. Brak stabilności uniemożliwiał sprawność zarządzania.
Proces umacniania pozycji władzy wykonawczej został przypieczętowany wprowadzeniem bezpośrednich wyborów wójtów (burmistrzów i prezydentów). Regulacja ta wyraźnie zdefiniowała osoby odpowiedzialne za zarządzanie gminą. Wprowadzając takie rozwiązanie nie dokonano jednak odpowiednich korekt legislacyjnych, polegających na precyzyjnym określeniu zadań i praw rady oraz zdefiniowaniu relacji rada – burmistrz. W rezultacie pojawiły się sprzeczności ustrojowe, które są przyczynami wielu zbędnych konfliktów i trudności. Zdarzają się przypadki całkowitego lekceważenia rad przez burmistrzów, ale także przypadki zaciekłego utrudniania im pracy przez nieodpowiedzialnych radnych. Szczególnie gorszące są przypadki, gdy radni, wykorzystując swoje partyjne powiązania z wojewodami, powodują ich paraliżujące ingerencje w pracę nielubianych wójtów czy burmistrzów.
Uważamy za niezbędne podkreślenie wagi tej sprawy. Pilnie konieczne są nowe regulacje ustawowe, które zapewnią efektywność działań wójtów i burmistrzów, a jednocześnie uchronią demokrację lokalną przed groźnymi skutkami koncentracji władzy w jednych rękach. Takie regulacje wyeliminują także gorszące spory pomiędzy wybranymi przedstawicielami społeczności lokalnych, które wpływają negatywnie na obraz samorządu i obniżają zaufanie społeczne do niego.
[i] O ilości i złożoności spraw trafiających do SKO świadczą poniższe dane przedstawione na podstawie rocznej działalności jednego z 49 działających na terenie RP Samorządowych Kolegiów Odwoławczych. Z „Informacji o działalności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2006 r.” wynika, iż kolegium w 2006 r. rozpoznało 4015 spraw, w tym zapadło 3894 rozstrzygnięć. Szczegółowe określenie rodzaju spraw zawiera poniższa tabela:
Tabela.3. Rodzaje spraw rozpatrywanych przez SKO w Zielonej Górze w roku 2006.
L.p. |
Określenie rodzaju sprawy |
Ilość spraw |
1. |
Objęte przepisami Ordynacji podatkowej |
442 |
2. |
Działalność gospodarcza |
28 |
3. |
Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne |
338 |
4. |
Pomoc społeczna, świadczenia rodzinne, zaliczka alimentacyjna, stypendia, dodatki mieszkaniowe, sprawy socjalne |
1153 |
5. |
Gospodarka nieruchomościami (bez opłat za wieczyste użytkowanie), przekształcanie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, prawo geodezyjne i kartograficzne |
306 |
6. |
Ochrona środowiska, przyrody, zwierząt, odpady, czystość i porządek |
267 |
7. |
Prawo wodne |
1 |
8. |
Rolnictwo, leśnictwo, rybactwo śródlądowe, łowiectwo |
4 |
9. |
Handel, sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych |
759 |
10. |
Prawo o ruchu drogowym, drogi publiczne, transport drogowy |
127 |
11. |
Prawo górnicze i geologiczne |
1 |
12. |
Egzekucja administracyjna |
42 |
13. |
Inne, pozostałe z zakresu spraw administracyjnych |
93 |
14. |
Sprawy z zakresu aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste |
29 |
15. |
Sprawy podlegające rozpatrzeniu w trybie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi |
1 |
16. |
Sprawy niepodlegające rozstrzyganiu w trybie decyzji lub postanowień, w tym skargi i wnioski rozpatrywane w trybie Działu VIII kpa |
322 |
[ii] Prezentujemy przykładowe stanowiska samorządu terytorialnego w sprawie likwidacji SKO: Związku Miast Polskich, Sejmiku Województwa Łódzkiego i Sejmiku Województwa Kujawsko – Pomorskiego – Aneks nr 4.
[iii] „Gminy, jako osoby prawne mające siedzibę w Polsce, są podatnikami, jeżeli tylko we własnym imieniu i na własny rachunek wykonują czynności opodatkowane”. Tak stwierdził NSA w wyroku z 10 listopada 1999 r. (Wyrok NSA, sygn. akt I SA/Wr 1697/99), określając gminie Wrocław zaległość w podatku VAT z tytułu sprzedaży lokali komunalnych oraz wynajmu lokali użytkowych. W podobnej kwestii został jednakże wydany również przeciwny wyrok, w którym NSA wskazał, że działalność gminy (tym razem Gdańsk) była związana z zaspokajaniem potrzeb mieszkańców, w związku z czym nie podlega opodatkowaniu.” Więcej na ten temat: Janina Fornalik, konsultant w Zespole VAT firmy Ernst & Young. Artykuł 4 VI Dyrektywy - definicja podatnika. https://www.ey.com/GLOBAL/content.nsf/Poland/Tax_-_VAT_w_UE_-_Publikacje_-_VAT_w_dyrektywach_Rady_UE_a_regulacja_polska_-_Czesc_3
Powstałe zadłużenie Wrocławia z tytułu niezapłaconego podatku VAT razem z odsetkami wyniosło blisko 70 mln zł. Gmina rozliczyła je, przekazując skarbowi państwa nieruchomości. Były prezydent Wrocławia oraz były miejski skarbnik zostali oskarżeni o narażenie miejskiej kasy i skarbu państwa na straty. Proces rozpoczął się w 2001 r. i zakończył się uniewinnieniem. Sąd Najwyższy w 2004 r. odrzucił jako "oczywiście bezzasadną" skargę kasacyjną na wyrok uniewinniający – wniesioną przez prokuraturę. Według oskarżonych ta sprawa pokazuje samorządowcom, że nie należy się asekurować, że należy walczyć o interesy gminy i mieszkańców legalnymi metodami i że nikt nie może być z tego tytułu pociągany do odpowiedzialności. (Gazeta Wyborcza 01.11.2001 r., Gazeta Wyborcza, 01.12.2004 r.)
[iv] Wyrok w drugiej instancji Sądu w Opolu z maja 2004.
[v] Jako przykłady mogą służyć znane sprawy wytoczone prezydentom Poznania i Łodzi, które ciągnęły się latami i zakończyły się uniewinnieniem oskarżonych.
[vi] Jednym z bardziej drastycznych przykładów jest przypadek Marka Czekalskiego, byłego prezydenta Łodzi. Fałszywie oskarżony o przyjęcie łapówki, spektakularnie aresztowany, spędził trzy tygodnie w areszcie, pozbawiony czci i pracy, został uniewinniony po pięciu latach procesów.
[vii] Najwyższa Izba Kontroli przeprowadziła w okresie od 21 sierpnia 2006 r. do 2 stycznia 2007 r. kontrolę kształtowania polityki przestrzennej w gminach jako podstawowego instrumentu rozwoju inwestycji. Badaniami kontrolnymi objęto okres od 11 lipca 2003 r. do 30 czerwca 2006 r. Raport NIK jednoznacznie wykazał, iż obecny stan prawny powoduje generowanie korupcjogennych zachowań: ”Brak miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego stanowi istotną barierę dla rozwoju inwestycji i sprzyja powstawaniu mechanizmów korupcjogennych. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wspólnie z ustawą – Prawo budowlane, stanowią podstawowe normy prawne dla realizacji procesu inwestycyjnego. W związku z tym koniecznym jest stworzenie mechanizmów zapewniających pokrycie powierzchni kraju miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, mającymi zasadniczy wpływ na zwiększenie tempa rozwoju inwestycji.(…) Zdaniem NIK pozostawienie „urzędnikowi”, zamiast powszechnie obowiązującym przepisom prawa, rozstrzyganie o sposobie zagospodarowania i zabudowy terenu stanowi mechanizm korupcjogenny.”
NIK. Departament Środowiska, Rolnictwa i Rozwoju Przestrzennego: Informacja o wynikach kontroli kształtowania polityki przestrzennej gminach jako podstawowego instrumentu rozwoju inwestycji. Warszawa kwiecień 2007.
https://bip.nik.gov.pl/pl/bip/wyniki_kontroli_wstep/inform2007/2007008/px_2007008.pdf
[viii] Przykładem może być bardzo szeroki udział gmin i powiatów w programie „Przejrzysta Polska”, realizowanym w latach 2005-2007 przez Fundacje Demokracji Lokalnej, Gazetę Wyborczą, Fundację Batorego i Polsko-Amerykańską Fundację Wolności.
[ix] Dotyczy to zarówno kolejki w dostępie do usług medycznych, jak i wielomilionowych przetargów handlowych.