RAPORT: DOŚWIADCZENIE I PRZYSZŁOŚĆ
Rozpoczynam publikację broszury SAMORZĄD, OBYWATEL, DEMOKRACJA - FORMATY CYWILIZACYJNO-KULTUROWE
Przedstawiam raport, stanowiący osnowę dla rozważań w następnych tekstach tej broszury. opracowano go pod egidą Konwersatorium „Doświadczenie i Przyszłość”. Biorąc pod uwagę powszechność dostępu w Internecie do tej pracy, nie starałem sie o odrębne zezwolenie na rozpowszechnianie jej tą drogą.
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Raport nr 2/2007
SAMORZĄDNOŚĆ
I DEMOKRACJA LOKALNA
Barbara Imiołczyk
Jerzy Regulski
przy współpracy:
Wojciecha Kaczmarka, Włodzimierza Puzyny,
Sławomira Wysockiego, Olgi Kacperczyk
Autorzy dziękują
Członkom Radu Programowej DiP za cenne uwagi,
które wzbogaciły treść Raportu, w szczególności
red. Stefanowi Bratkowskiemu, prof. Anieli Dylus,
prof. Januszowi Grzelakowi, prof. Irenie Lipowicz
oraz prof. Wiktorowi Osiatyńskiemu
Warszawa, listopad 2007
W skład Rady Programowej konwersatorium
„Doświadczenie i Przyszłość”
wchodzą:
Aniela Dylus
Stefan Bratkowski
Leszek Balcerowicz
Janusz Grzelak
Barbara Imiołczyk
Irena Lipowicz
Stefan Meller
Wiktor Osiatyñski
Jerzy Regulski
Marek Safjan (przewodniczący)
Piotr Sztompka
Krystyna Starczewska
Marek Wąsowicz
Edmund Wittbrodt
Jan Woleński
Edmund Wnuk-Lipiński
Andrzej Zoll
Komitet Koordynacyjny:
Grzegorz Gauden
Andrzej Rosner
Cezary Windorbski
Adres:
Konwersatorium „Doświadczenie i Przyszłość”
Collegium Civitas
Pl. Defilad 1 00-901 Warszawa
www.dip.org.pl dip@post.pl
I. Wstęp
Demokracja w Polsce staje przed trudnymi wyzwaniami. Wyczerpały się rozwojowe impulsy reform ustrojowych początku lat 90., wspierane entuzjazmem społecznym po odzyskaniu suwerenności. Jednym z najistotniejszych rezerwuarów energii i kreatywności społecznej była i jest demokracja lokalna i samorządność. Rozwój tych dwóch fundamentalnych instytucji życia publicznego napotyka dziś na poważne trudności[1]. Konieczne jest więc zidentyfikowanie tych problemów, a następnie poszukanie sposobów ich likwidacji.
Obok symptomów narastającego kryzysu zaufania do partii politycznych i polityków istnieją pozytywne zjawiska, które mogą być fundamentem odnowy. Są to przede wszystkim rzeczywiste osiągnięcia ostatnich lat w funkcjonowaniu samorządów, demokracji lokalnej i społeczeństwa obywatelskiego. Zjawiska te również wymagają rzeczowej diagnozy.
Ważnym impulsem rozwoju Polski jest członkostwo w Unii Europejskiej; jeśli wykorzystamy doświadczenia Unii i będziemy rozwijać naszą demokrację lokalną i samorządność, wpłyniemy pozytywnie na rozwój całej Wspólnoty. Odpowiedzialność za wykorzystanie tej szansy, bez precedensu w historii Polski, spoczywa przede wszystkim na władzy, ale również na wszystkich środowiskach i osobach, które mają możliwość uczestnictwa w życiu publicznym. Chcemy zainicjować debatę na ten temat[2].
Niektóre środowiska polityczne w Polsce traktują z niechęcią pojęcie „społeczeństwa obywatelskiego“. Prominentni politycy tej orientacji okres po 1989 roku określają często czasem zdrady i afer, okresem całkowicie straconym dla kraju. A przecież właśnie wtedy powstały i rozwinęły się w Polsce samorządy, które wykonały ogromną pracę dla społeczności lokalnych i dla całego państwa. Powstało też i działa tysiące organizacji obywatelskich. Ignorowanie tych osiągnięć i sprowadzanie obrazu tego okresu tylko do opisu zdarzających się przecież wszędzie malwersacji obraża setki tysięcy ludzi, którzy w tak wielkim stopniu przyczynili się do rozwoju społeczeństwa i gospodarki, zmieniając w widoczny sposób nasz kraj.
Przedstawiamy ten raport w poczuciu odpowiedzialności za przyszłość. Chcemy nawiązać do działalności Konwersatorium DiP przed blisko trzydziestu laty. Właśnie na jego forum 12 czerwca 1981 roku zostały przedstawione po raz pierwszy założenia reformy samorządowej[3]. Zrealizowano je dziewięć lat później, gdy pozwoliły na to zmiany polityczne po wyborach w czerwcu 1989. Jest dowód na to, że warto myśleć perspektywicznie nawet w sytuacji, gdy wydaje się, że dzisiaj można zrobić niewiele, bo nie ma się wpływu na rzeczywistość.
*
Już teraz chcemy zapowiedzieć drugą część „Raportu o samorządności i demokracji lokalnej”. Pragnęlibyśmy poświęcić ją przede wszystkim:
• ‑Problemom tworzących się i już istniejących aglomeracji.
• ‑Finansowym podstawom działalności samorządów.
• ‑Zagadnieniom planowania przestrzennego.
• ‑Gospodarce komunalnej.
Raport ten ukaże się późną wiosną 2008 roku.
II. Punkt wyjścia
II. 1. Charakter i cel reform samorządowych w Polsce
Centralizacja władzy, niczym nie ograniczonej, przez nikogo nie kontrolowanej i podporządkowanej jednemu rządzącemu ciału, była jednym z czynników, decydujących o niewydolności systemu PRL i w konsekwencji o jego upadku. Po odzyskaniu suwerenności oczywistą koniecznością była nie tylko decentralizacja państwa, ale również tworzenie mechanizmów kontroli władzy wykonawczej i – w konsekwencji – wyzwolenie administracji spod władzy jakiejkolwiek partii politycznej. Konieczne było zdecentralizowanie odpowiedzialności, kompetencji i środków na rzecz jednostek autonomicznych, rządzących się samodzielnie, zdolnych do prowadzenia własnej polityki rozwoju i wykorzystania lokalnych zasobów, kierujących się przy tym potrzebami swoich mieszkańców – członków społeczności lokalnej.
Takimi jednostkami, w wyniku reformy roku 1990, stały się gminy. Nadanie im koniecznej samodzielności wymagało przełamania pięciu podstawowych monopoli państwa komunistycznego:
• ‑Monopolu politycznego. Wybory samorządowe 1990 r. były pierwszymi w pełni wolnymi i demokratycznymi w powojennej historii Polski.
• ‑Monopolu władzy publicznej. Władze gmin uzyskały prawo wykonywania wielu funkcji publicznych w imieniu własnym, a nie w imieniu państwa. Odrzucono zasadę jednolitej władzy państwowej. Powstała sfera spraw publicznych wyłączonych spod zwierzchności rządu.
• ‑Monopolu własności publicznej. W przeszłości władze lokalne administrowały jedynie wydzielonymi składnikami własności państwowej. W 1990 r. gminy uzyskały osobowość prawną i przejęły znaczną część majątku państwa na własność.
• ‑Monopolu finansów publicznych. W przeszłości budżety gminne stanowiły część składową budżetu państwa. W 1990 r. nastąpiło ich wyodrębnienie, a zarządzanie finansami lokalnymi znalazło się w gestii władz lokalnych.
• ‑Monopolu administracji publicznej. Samorządne gminy uzyskały własną administrację; utworzono nową, odrębną od administracji rządowej, grupę zawodową pracowników samorządowych.
Analogiczną pozycję ustrojową uzyskały później powiaty i województwa, które zgodnie z zasadą pomocniczości zostały wprowadzone jako jednostki komplementarne wobec gmin, czyli podstawowych jednostek samorządowych[4].
II. 2. Osiągnięcia samorządu
Powołanie samorządów gminnych zapoczątkowało proces przebudowy państwa. Była to jedna z dwóch reform ustrojowych III Rzeczypospolitej zainicjowanych w 1990 roku. Stanowiła ona jednocześnie pierwszą, wielką akcję dekomunizacji, decentralizacji, demokratyzacji i modernizacji, dokonaną wspólnym wysiłkiem lokalnych społeczności. Udział setek tysięcy ludzi, emocjonalnie zaangażowanych w odbudowę demokracji, zapewnił reformie i gminom wielki sukces.
Dziś trudno wyobrazić sobie, jak wyglądałby nasz kraj, gdyby nie powstały samorządy lokalne i gdyby wszystkim zarządzali urzędnicy ministerialni, chociaż warto dodać, że społeczeństwo, media, a nawet historycy, nie dostrzegają wielkości tych zmian i traktują obecną sytuację jako oczywistą[5]. Nie doceniają ich też ci, którzy są odpowiedzialni za promocję Polski zagranicą. Reklamują nasz folklor zamiast upowszechniać wizerunek kraju, który odniósł ogromny sukces w budowie demokracji.
A przecież w efekcie reformy samorządowej przekształcił się w Polsce cały sektor życia publicznego. Samorząd stał się szkołą demokracji oraz istotnym czynnikiem rozwoju ekonomicznego i społecznego. Szerokich rzesze obywateli włączyły się w proces zarządzania, co skutecznie przełamało różne tabu odziedziczone po władzy totalitarnej. Stworzono przestrzeń dla rozwoju inicjatyw i organizacji obywatelskich. Usunięto bariery administracyjne blokujące rozwój lokalnych mediów. Przebudowano sektor usług publicznych, zwiększając ich zakres, podnosząc jakość i redukując koszty.
W wielu gminach inwestycje usługowe, nowe chodniki i jezdnie w istotny sposób zmieniły wygląd miast i wsi. W latach dziewięćdziesiątych wybudowano w Polsce dziesięć razy więcej urządzeń kanalizacyjnych i wodociągowych niż w dekadzie poprzedniej. Możliwość korzystania z wodociągu spowodowała w wielu miejscowościach skok cywilizacyjny[6].
Komunalizacja mienia nie tylko przełamała monopol administracji państwowej, ale przyczyniła się do uporządkowania spraw własnościowych. Powstał rynek obrotu nieruchomościami, uporządkowano gospodarkę budynkami mieszkalnymi i lokalami handlowymi. Zdarzające się w tej materii nadużycia i błędy, ujawniane zresztą przez media lokalne i ogólnokrajowe, mają ułamkowy wymiar w stosunku do skali dokonywanych obrotów i inwestycji, służących rozwojowi gospodarczemu.
Powstały systemy lokalnego zarządzania finansami publicznymi. Gminy sprywatyzowały lokalny handel. Tysiące działaczy społecznych i pracowników uzyskało wielkie doświadczenie i umiejętności administracyjne, samorządność dorobiła się poważnego zasobu wysoko kwalifikowanych kadr. Można długo ciągnąć listę przemian, które są bezpośrednią zasługą samorządów gminnych lub wtórnymi skutkami ich działalności. Dzięki skali i tempie tych przemian władze samorządowe zostały uznane przez społeczności lokalne za naturalną i właściwą formą administracji. Samorządowy typ władzy został w pełni społecznie zaakceptowany[7].
II. 3. Opory przed decentralizacją
Dyskusje nad reformami administracyjnym często koncentrują się na projektowaniu różnorodnych modeli, które mają dać teoretycznie optymalne rozwiązania ustrojowe i organizacyjne. Sposób ich wdrożenia w życie jest traktowany marginesowo, gdyż milcząco zakłada się, że wszyscy powinni popierać racjonalne zmiany. Doświadczenie wskazuje jednak, że każda zmiana ustrojowa napotyka na potężne bariery tworzone przez te grupy interesu, które obawiają się skutków przekształceń prawnych czy instytucjonalnych. W Polsce opór grup interesu jest nadal poważny i wpływa hamująco na przekształcenia i rozwój kraju.
Precyzyjne zidentyfikowanie przeciwników i zwolenników decentralizacji i rozwoju samorządności – to kluczowe zadanie przy wdrażaniu reform wzmacniających samorząd lokalny. Reformy takie wywołują bowiem gamę konfliktów i walkę o wpływy.
Konflikty powstają zazwyczaj wokół podziału trzech podstawowych walorów: władzy, pieniędzy i własności. Każda zmiana ustrojowa powoduje inny ich podział pomiędzy instytucjami politycznymi, instytucjami administracji państwowej i samorządem. Niektórzy politycy stają się bardziej wpływowi, a często i zamożniejsi, inni tracą wpływy i kontrolę nad majątkiem publicznym. Pierwsi będą zatem reformę popierać, podczas gdy drudzy, dążąc do minimalizacji niekorzystnych dla nich zmian, będą się jej przeciwstawiać[8].
Doświadczenia polskich reform dowodzą, że administracja rządowa stosunkowo łatwo przekazywała samorządom kompetencje, z którymi sobie nie radziła, zwłaszcza gdy nie wiązało się to z przekazywaniem, wraz z nowymi zadaniami, funduszy. W innych przypadkach, jak drogi czy wodociągi, trzeba było staczać prawdziwe bitwy, a w jeszcze innych, jak np. w oświacie, wojna o to kto ma nią zarządzać, trwa do dzisiaj. Doświadczenia polskie wskazują, ze głównymi przeciwnikami reform samorządowych decentralizujących państwo są:
• ‑Politycy dążący do utrzymania jak największych wpływów na szczeblu centralnym, tak w administracji jak w strukturach partii politycznych.
• ‑Administracja centralna dążąca do bezpośredniej kontroli nad możliwie najszerszym wachlarzem instytucji, nad obsadzaniem stanowisk i dysponowaniem środkami publicznymi.
• ‑Grupy interesów związane z poszczególnymi resortami pragnące utrzymać wpływy na władzę (np. lobby górnicze).
• ‑Grupy, które w podporządkowaniu bezpośrednio ministerstwom widzą większy prestiż, a jednocześnie znaczne osłabienie nadzoru społecznego nad swoją działalnością (np. związane ze szkolnictwem resortowym: artystycznym, rolniczym, leśnym; Ochotnicze Hufce Pracy, służby weterynaryjne, epidemiologiczne i in.).
• ‑Centrale związków zawodowych, którym decentralizacja ogranicza pole do negocjacji na szczeblu centralnym i ustalania branżowych układów zbiorowych (choć niechęć wielu instytucji i środowisk do negocjacji z centralami związkowymi staje się w pewnych przypadkach czynnikiem sprzyjającym decentralizacji).
II. 4. ‑Standardy demokracji lokalnej
i demokratyczne państwo prawa
U podstaw reform samorządowych lat 90. leżało przekonanie, że społeczeństwo polskie stanowi jedyną siłę zdolną do przekształcenia ustroju wbrew wszelkim oporom upartyjnionej wówczas administracji. Był to pogląd ze wszech miar trafny. Samorząd lokalny uzyskał wtedy daleko idące uprawnienia. Mimo tego założenia w reformach nie sformułowano wyraźnych, fundamentalnych standardów dotyczących relacji między władzami a społeczeństwem. Ten problem wymaga omówienia.
Aby samorządy mogły wykonywać swoje zadania, konieczne jest spełnienie wielu róznorodnych warunków. Niniejszym raport koncentruje się jedynie na tym, co decyduje o demokratycznym charakterze władz lokalnych, a więc dotyczy istoty samorządu: jego samodzielności i uczestnictwie obywateli w sprawowaniu władzy. Samorząd jest przecież związkiem mieszkańców-członków społeczności lokalnej, a jego istota polega na tym, że mogą oni jako obywatele samodzielnie działać na rzecz własnych potrzeb.
Samorządność wymaga określenia standardów, które stanowią punkt odniesienia dla oceny dotychczasowego rozwoju i obecnego stanu samorządności oraz postulowanych zmian.
Fundamentalna i niewzruszalna zasada demokratycznego państwa prawa gwarantuje obywatelom pełną swobodę wszelkich działań. Państwo może ograniczać wyjątkowo pewne sfery działalności obywateli jedynie poprzez ustawy uchwalane przez parlament. Ten sposób myślenia rozciągać musi się na funkcjonowanie samorządu terytorialnego, który jest podstawowym sposobem obywatelskiego organizowania się do działania na rzecz własnej społeczności. Niedopuszczalne jest założenie, że państwo, w tym administracja państwowa, wyznacza obywatelom dopuszczalne sfery aktywności. Konsekwencją tego musi być zasada, że wyższe szczeble administracji sprawują władzę tylko nad tym, co wykracza poza możliwości działania lokalnego samorządu. Konieczne jest więc bezwarunkowe respektowanie samodzielności władz samorządowych, które mogą i powinny podejmować działania we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność.
Omówione powyżej fundamentalne standardy demokratycznego państwa prawa i społeczeństwa obywatelskiego wymuszają jasne i oczywiste konsekwencje prawno-ustrojowe. Są to:
• ‑Decentralizacja państwa zgodnie z zasadą pomocniczości, tj. przekazanie samorządom jak najszerszego zakresu spraw lokalnych; zasada pomocniczości musi rozciągać się również na relacje województwo – powiat – gmina.
• ‑Zapewnienie odpowiednich i stabilnych źródeł finansowych i swobody dysponowania nimi.
• ‑Jasny rozdział kompetencji i odpowiedzialności samorządów i administracji rządowej.
• ‑Ograniczenie uprawnień administracji rządowej w stosunku do samorządów jedynie do kontroli legalności ich działania.
• ‑Opieka sądowa chroniąca autonomię władz samorządowych.
• ‑Wprowadzenie rozwiązań prawnych i organizacyjnych, które umożliwiają współuczestniczenie lokalnych organizacji i obywateli:
n ‑W planowaniu przyszłości
n ‑W rozwiązywaniu konfliktów wywoływanych różnicami interesów grup członków społeczności lokalnej poprzez negocjacje i mediacje.
Zasada podziału władzy stanowi podstawę każdego ustroju demokratycznego. Poświęciliśmy jej, w dużej mierze, pierwszy raport DiP 1/2007 „Uwagi o stanie demokracji w Polsce”. Zasada ta nie może być i nie jest obecnie ograniczona jedynie do klasycznego trójpodziału na szczeblu centralnym. Raport 1/2007 zwrócił uwagę, że współczesne demokratyczne państwo prawa wprowadziło wiele różnorodnych dodatkowych elementów podziału władz dla zabezpieczenia przed antydemokratycznymi pokusami władzy centralnej.
Instytucja samorządu lokalnego jest jednym z takich elementów. Władze samorządowe są elementem władzy wykonawczej. W jej ramach muszą zatem istnieć wyraźne podziały odpowiedzialności i kompetencji. Ich jasne określenie wzmacnia demokratyczne gwarancje ustrojowe. Zdefiniowanie podziałów kompetencji winno dotyczyć relacji:
• ‑Pomiędzy administracją rządową, odpowiadającą za interesy państwa i administracją samorządową na wszystkich szczeblach, realizującą interesy mieszkańców poszczególnych jednostek terytorialnych.
• ‑Pomiędzy władzami poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego.
Linie tych podziałów muszą być jednoznaczne i stałe. Jest to warunek sprawności i stabilności funkcjonowania państwa.
Władze samorządowe jako władze związków mieszkańców muszą funkcjonować jako emanacja społeczności lokalnych. Stąd kluczowe znaczenie ma możliwość uczestniczenia tych społeczności w sprawowaniu władzy. Można tu sformułować wymogi zarówno natury prawnej, administracyjnej, jak i społecznej a nawet psychologicznej:
• ‑Warunkiem wstępnym powstawania i skutecznego funkcjonowania struktur samorządowych jest gotowość i chęć do przejęcia kontroli nad swoimi sprawami przez członków społeczności lokalnej[9].
• ‑Władza lokalna pochodząca z wyboru musi reprezentować interesy i potrzeby całej społeczności, również grup mniejszościowych, np. mieszkańców poszczególnych miejscowości, którzy mogą mieć inne potrzeby niż pozostali.
• ‑Kompetencje i uprawnienia władz oraz ich wzajemne relacje muszą umożliwiać realizację działań niezbędnych dla zaspokojenia potrzeb społeczności lokalnych.
• ‑Władze samorządowe muszą posiadać pełne zaufanie swych społeczności.
• ‑Społeczności lokalne muszą mieć możność uczestniczenia w wyznaczaniu celów rozwoju i strategii ich realizacji[10].
• ‑Muszą istnieć efektywne mechanizmy kontroli społecznej działania władz samorządowych i interwencji w przypadku uchybień.
• ‑Muszą być stworzone warunki do nabywania przez wszystkich zaangażowanych członków społeczności kompetencji w zakresie rozwiązywania problemów zbiorowości przez partycypację, mediacje i negocjacje[11].
III. Samodzielność samorządu
III. 1. Zasada pomocniczości i podział władzy
Autonomia samorządu jest podstawowym warunkiem sensu jego istnienia. Samorząd terytorialny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców[12]. Realizacja tych praw i obowiązków władz samorządowych wymaga jasnego wydzielenia zakresu spraw przynależnych władzy centralnej i administracji państwowej oraz stworzenia ram prawno-ustrojowych, które nie ograniczają samorządów w rozwiązywaniu we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność spraw społeczności lokalnych a także zapewniają im niezbędną swobodę w tym zakresie. Kluczową zasadą jest zasada pomocniczości, która jest uznawana za jedną z podstaw organizacji państwa demokratycznego. Zasada ta jest zawarta w preambule naszej Konstytucji i obowiązuje powszechnie w Unii Europejskiej.
Zasada pomocniczości głosi, że człowiek jest podstawowym podmiotem życia społecznego, a instytucje powinny być tworzone jako pomocnicze w stosunku do jego działań. Tak więc gmina ma się zajmować tym, czego pojedynczy człowiek, sam czy wraz z rodziną, wykonać nie może. Z kolei powiat powinien być traktowany jako pomocniczy w stosunku do gminy, a województwo w stosunku do powiatu. Ta sama zasada odnosi się również do państwa i jego rządu. Państwo ma być pomocnicze w stosunku do obywateli oraz wszystkich instytucji i organizacji działających w jego ramach, które są bliżej ludzi. W tej koncepcji mamy więc do czynienia z niejako odwróconą hierarchią. Instytucje są „nadbudowywane” tam, gdzie organizacje mniejsze, położone bliżej obywatela, są niezdolne do wykonania bardziej złożonych zadań. Wydaje się, iż logiczny i spójny wykaz takich kompetencji, które powinny zostać zarezerwowane dla administracji centralnej ze względu na konieczność zachowania ich jednolitości w skali państwa, jest dość łatwy do sporządzenia. To polityka zagraniczna, obronność, wymiar sprawiedliwości itp. Wszelkie inne zadania, które ze względu na swą specyfikę nie muszą podlegać administracji centralnej, powinny pozostawać w gestii administracji samorządowej.
Zasada pomocniczości wyznacza też zasady współdziałania pomiędzy instytucjami „bliższymi” i „dalszymi” od obywatela. Narzuca ona bowiem tym pierwszym obowiązek wykonywania tych zadań, do których są zdolne i zakazuje przerzucania odpowiedzialności na instytucje „wyższe” i „dalsze”. Te z kolei nie powinny odbierać kompetencji ani utrudniać realizacji zadań instytucjom „bliższym” obywatelowi, a wprost przeciwnie – powinny im to ułatwiać i wspomagać, gdy te napotykają na trudności.
Zasada pomocniczości stanowi podstawę dla wyznaczania podziału kompetencji pomiędzy poszczególnymi szczeblami władz. Przyjęcie zasady, że państwo jest organizacją pomocniczą w stosunku do instytucji i organizacji skupiających mniejsze społeczności oznacza konieczność decentralizacji i przekazywania kompetencji w dół. Władze centralne powinny się zajmować tylko tym, czego sami obywatele oraz ich samorządy nie mogą rozwiązać we własnym zakresie.
Konstytucyjna zasada pomocniczości nie znajduje w Polsce do dziś właściwego miejsca w świadomości społecznej. Nie jest też uwzględniana w programach partyjnych ani dostrzegana w działaniach władz państwowych. Dowodzi tego fakt, że spośród wszystkich premierów jedynie Tadeusz Mazowiecki, Hanna Suchocka i Jerzy Buzek w swych programowych wystąpieniach wspomnieli o konieczności decentralizacji państwa i rozwoju samorządności; pozostali premierzy dążyli do coraz większej centralizacji państwa. Uderzająca i zasmucająca jest w tym zakresie zgodność stanowisk premierów o tak przeciwstawnych rodowodach politycznych jak SLD i PiS![13].
Decentralizacja podnosi efektywność działań administracji publicznej i zwiększa udział obywateli w sprawowaniu władzy. Procesowi decentralizacji sprzyja coraz powszechniejszy dostęp do informacji i wzorców działania a także coraz większe umiejętności pracowników administracji samorządowej. Z gruntu fałszywa i anachroniczna jest teza, że lokalne władze są niezdolne do rozwiązywania własnych spraw i że dla zapewnienia sprawnego działania państwa niezbędna jest ingerencja urzędników administracji centralnej. Takie poglądy to pozostałości totalitarnych stereotypów, wciąż jeszcze obecnych wśród wielu czołowych polityków a także niestety w świadomości pewnej części społeczeństwa.
Decentralizacja stanowi znacznie solidniejsze fundamenty silnego, sprawnego państwa niż system scentralizowany, ponieważ:
• ‑Uwalnia władze centralne od angażowania się w bieżące sprawy lokalne i umożliwia im skupienie energii na przedsięwzięciach systemowych.
• ‑Ogranicza skutki zdarzających się błędnych decyzji władz jedynie do wymiarów lokalnych.
• ‑Chroni państwo przed ryzykiem konfliktów ogólnopaństwowych; upraszcza i przyspiesza procesy decyzyjne związane ze sprawami lokalnymi.
• ‑Wprowadza naturalne mechanizmy współzawodnictwa i konkurencji wśród społeczności lokalnych, sprzyjające procesom rozwojowym.
• ‑Wyzwala energię społeczną, ułatwia udział obywateli w sprawowaniu władzy.
• ‑Zwiększa skuteczność demokratycznej kontroli, przyspiesza wykrywanie patologii władzy i im przeciwdziała.
• ‑Zwiększa możliwości innowacyjności, gdyż umożliwia wprowadzanie, testowanie i udoskonalanie nowych rozwiązań technologicznych, organizacyjnych i społecznych w mikroskali; zmniejsza w ten sposób koszty, chroniąc przed stosowaniem błędnych rozwiązań na szerszą skalę – regionu czy całego kraju.
Społeczeństwo ograniczane w swobodzie działania staje się bierne i sfrustrowane, a frustracja z biegiem czasu może przeradzać się w agresję. Jest to niebezpieczny proces zagrażający stabilności państwa i jego rozwojowi.
Zjawiska nieprzestrzegania zasady pomocniczości i powtórnej centralizacji państwa nasilają się w Polsce, prowadząc do niespójności ustroju, zbędnych konfliktów i spadku zaufania społeczeństwa do władzy. Działają tu przede wszystkim naciski biurokracji centralnej, która stara się ingerować w sprawy lokalne, by rozszerzyć w praktyce zakres swoich kompetencji. Obserwujemy też dążenia polityków partyjnych do bezpośredniego kierowania maksymalnym zakresem spraw, również na poziomie lokalnym. Z niepokojem obserwujemy w Polsce naruszanie autonomii władz samorządowych zarówno poprzez działania ustawodawcze, jak również poprzez ingerencje administracyjne. Realne wydaje się zagrożenie niezależności samorządu terytorialnego płynące od rządu i jego administracji a także praktyczne kwestionowanie istoty samorządu. Stajemy wobec groźby zaprzepaszczenia dotychczasowego dorobku samorządów i społeczności lokalnych.
III. 2. Zespolenie administracji
Jednym z podstawowych celów reformy samorządowej 1998/9 było, oprócz decentralizacji, zespolenie w województwach i powiatach struktur administracji resortowych, które uprzednio działały niezależnie od siebie. Celem tego zabiegu było ograniczenie niekontrolowanej swobody różnych akcji resortowych na szczeblu lokalnym, które nie składały się na spójny program działań, a nawet czasami bywały ze sobą sprzeczne. Przyjęto zasadę, że jak najwięcej jednostek administracji rządowej powinno zostać podporządkowane wojewodom i starostom. Wyłączono tylko takie, które ze względu na swój specyficzny charakter wymagały nadzoru resortowego. Starano się ograniczyć listę tych wyjątków. Zespolenie stanowiło istotny krok w kierunku usprawnienia administracji i zmniejszenia jej kosztów.
Z biegiem czasu władze centralne podjęły działania, które doprowadziły do rozmontowywania zespolonych urzędów i doprowadziły do powrotu terenowych administracji resortowych. Dotknęło to nadzór sanitarny, nadzór weterynaryjny, policję. Ostatnim przykładem takich działań jest inicjatywa wyłączenia nadzoru budowlanego z zespolonej administracji powiatowej. Polska „resortowa” jest ciągle silną barierą dla decentralizacji[14].
III. 3. Wojewodowie a władze samorządowe
Utworzenie dwóch organów władzy publicznej na szczeblu województwa było w Polsce rozwiązaniem nowatorskim. Stanowiło ono realizację dezyderatu ścisłego rozdziału odpowiedzialności administracji rządowej od kompetencji władz samorządowych. Sukces tego rozwiązania zależał od bardzo jasnego zdefiniowania zadań i charakteru obu organów. Ustalono zatem, że zarząd województwa z marszałkiem na czele reprezentuje mieszkańców województwa i ma odpowiadać za jego rozwój. Natomiast wojewoda miał być urzędnikiem państwowym, reprezentującym rząd i premiera i miał dbać o interesy państwa w ramach kompetencji rządu[15]. Zgodnie z zasadą pomocniczości państwo miało zajmować się tylko tymi sprawami, które nie mogą być załatwione w ramach regionu czy też na szczeblu lokalnym. Niestety, część środowiska politycznego wchodzącego w skład AWS postrzegało silne władze samorządowe jako zagrożenie dla integralności kraju; w rezultacie wojewodzie nadano szersze uprawnienia kontrolne. Te obawy znalazły także odbicie w zmianie hasła reformy: „województwo samorządowo-rządowe” zastąpiono „województwem rządowo-samorządowym”. Tym przesunięciem akcentów przyznano wyższą rangę administracji centralnej.
Reforma utrzymała wcześniejszy system, kwalifikujący stanowiska wojewodów jako polityczne. Postulat powoływania wojewodów spośród członków korpusu służby cywilnej nie uzyskał większości w głosowaniach sejmowych[16]. Wojewodów powołano spośród lokalnych działaczy partii rządzącej lub przynajmniej osób rekomendowanych przez tych działaczy. Następne rządy bez skrupułów kontynuowały ten sposób działania, gdyż daje to im możliwość politycznego kontrolowania działalności samorządów. Ten stan trwa do dzisiaj. Wojewodowie-politycy dbają o interesy swych partii. Interes państwa schodzi często na dalszy plan, ponieważ interes osobisty wojewodów jest związany przede wszystkim z interesem politycznym partii rządzącej. Zresztą jest wątpliwe, czy politycznie dobierani wojewodowie mają zawsze wystarczające kwalifikacje, wiedzę i umiejętności, aby rozumieć interes państwa i umieć je reprezentować.
W rezultacie instytucjonalne i praktyczne relacje pomiędzy wojewodą a marszałkiem nabrały charakteru stosunków między dwoma politykami. Konsekwencją tego jest wmontowanie konfliktów politycznych w strukturę państwa na szczeblu województwa i niżej. Kiedy władzę w województwie sprawuje marszałek z partii opozycyjnej, to wojewoda staje się reprezentantem lokalnej mniejszości, która przegrała wybory wojewódzkie, a ma poparcie na szczeblu krajowym. Nie jest więc zainteresowany w sukcesie samorządowych władz wojewódzkich; przeciwnie – jego politycznym interesem jest porażka marszałka w następnych wyborach.
Przed konfliktem interesów nie chroni także przynależność marszałka i wojewody do tej samej partii. W gruncie rzeczy wszystko zależy od ich osobistych relacji. Bywa tak, że wojewoda i marszałek konkurują o lokalne przywództwo partyjne. Powoduje to konflikt personalny, nie zawsze dostrzegany przez otoczenie. Kiedy zaś wojewoda i marszałek mają wspólne cele i działają zgodnie, to funkcja nadzorcza wojewody staje się fikcją. Odnotowujemy wiele przykładów szkodliwych konfliktów, których źródłem nie są ani potrzeby państwa ani regionu, a jedynie polityczne konflikty, a czasami wprost osobiste animozje[17].
Zacieranie jasnych i logicznych podziałów kompetencji następuje również w wyniku podporządkowanej interesom partyjnym działalności legislacyjnej. Wojewodowie są nominowani, a więc zawsze reprezentują tę samą opcję polityczną co partia rządząca. Marszałkowie należą do różnych partii i zawsze co najmniej kilku z nich bywa związanych z opozycją. Stąd partia rządząca jest zazwyczaj zwolennikiem rozwiązań dających wojewodzie większą władzę, ponieważ rząd może bezpośrednio nimi kierować. Z kolei opozycja preferuje silniejszą władzę marszałków, gdyż mimo przegranych wyborów w skali kraju daje jej to szansę rządów przynajmniej w kilku regionach.
Charakterystyczne w tej sprawie było zachowanie SLD. W ciągu pierwszych lat kadencji 2001-2005 wzmacniano pozycję wojewodów kosztem marszałków. Ta orientacja zmieniła się radykalnie z chwilą, gdy sondaże poparcia dla partii zaczęły wskazywać na przegraną SLD w nadchodzących wyborach. Wniesiono wówczas do Sejmu projekt ustawy przesuwających wiele kompetencji od wojewodów do marszałków. Merytorycznie projekty te były słuszne i zgodne z duchem reformy 1998 roku. Powody ich wprowadzania wynikały jednak wyłącznie z nadziei, że w przyszłości, po przegranych wyborach do sejmu, SLD utrzyma jakąś część władzy poprzez samorządy wojewódzkie.
Tak było również w ostatnim okresie. Większość samorządowych władz wojewódzkich znalazła się w rękach opozycji. W reakcji na to rządząca koalicja wprowadzała ustawowe regulacje rozszerzające kompetencje wojewodów poza granice określone ustawą i niezgodne z filozofią ustroju. Dobitnym przykładem są regulacje ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju[18]. Powierzyły one wojewodzie przewodnictwo nowoutworzonej komisji współpracy, która ma się wypowiadać w sprawach rozwoju regionalnego. Ta funkcja w żaden sposób nie mieści się w określonych poprzednio ustawowych kompetencjach wojewody. Utworzono zupełnie nowe ciało upoważnione do zajmowania stanowiska w sprawach regionalnych, które należą do ustawowych kompetencji samorządu województwa. Nie określono też odpowiedzialności komisji za skutki swych zaleceń. Ustawa w zasadniczy sposób ograniczyła więc uprawnienia władz samorządowych do samodzielnych działań, a pozostawiła ich odpowiedzialność za rozwój województwa. Takie rozwiązania są groźne, bo w efekcie prowadzą do pozbawienia samorządów niezbędnej samodzielności i środków działania. Stanowią zaprzeczenie konstytucyjnej zasady pomocniczości[19].
Poważnym problemem staje się nadużywanie przez wojewodów prawa do zawieszania uchwał rad jednostek samorządowych. Zgodnie z ustawą interwencje nadzorcze mogą następować jedynie w przypadkach naruszenia obowiązującego prawa. Jednak pojęcie legalności uchwał rad jednostek samorządowych jest rozszerzane przez administracje rządową w sposób nieuzasadniony. Wojewodowie ingerują w sprawy należące do wyłącznej kompetencji samorządów[20]. Szczególnie zatrważające jest to, że forma tych interwencji wskazuje również na ich wyraźnie polityczny charakter[21].
To zjawiska niebezpieczne dla funkcjonowania demokratycznego państwa prawa. Konstytucja wprowadza wyraźny podział kompetencji i odpowiedzialności pomiędzy administracją rządową a samorządową, wielokrotnie podkreślając konieczność jego przestrzegania. Trybunał dobitnie zwrócił uwagę, iż istnieje konstytucyjny rozdział kompetencji pomiędzy administracją rządową i samorządową, a nieprzestrzeganie go jest naruszeniem Konstytucji. Trybunał stwierdził, że: „Niezgodna z takim postulatem jest regulacja przewidująca, że stosunkowo drobne uchybienie co do terminu złożenia oświadczenia (bynajmniej nie niweczące celu składania takich oświadczeń) prowadzi do automatycznego przekreślenia wyniku wyborów (woli wyborców) i – przy braku istnienia adekwatnych procedur odwoławczych i sanacyjnych – umożliwia zastąpienie woli wyborców działaniem administracji rządowej, a działania wybranych organów samorządowych – działaniami administracji (zarządzenia tymczasowe, komisarze)”[22].
III. 4. Ministerstwa a władze samorządowe
W sprawy lokalne próbują także bezpośrednio ingerować ministerstwa. Naruszają tym samym zasadę pomocniczości. W niektórych przypadkach dokonują tego za pomocą regulacji ustawowych, w innych – drogą takich działań ministerstw, które poprzez praktyczne działania przywłaszczają sobie nadmierne uprawnienia.
Działania centralizacyjne są doskonale widoczne szczególnie w dziedzinie edukacji[23]. Ministerstwo usiłuje rozbudowywać swoje wpływy, ingerując w kompetencje władz lokalnych przy jednoczesnym zaniedbywaniu swoich obowiązków. Centralizacja oświaty spotkała się ze zdecydowanym sprzeciwem środowisk samorządowych. Sprzeciw budzi też upolitycznienie edukacji i podporządkowanie działalności MEN partyjnej orientacji ministra.
Podstawowym zadaniem MEN jest dbanie o właściwą edukację społeczeństwa. Wymaga to przede wszystkim ustalenia właściwych standardów nauczania, za których realizację odpowiadać powinny szkoły i władze lokalne. Takich standardów nie ustalono, pociągnęłyby to bowiem za sobą konieczność zrewidowania przez władze centralne notorycznie zbyt niskich subwencji oświatowych, a tego władze te się obawiają.
Odpowiedzialność samorządu terytorialnego za prowadzenie szkół podstawowych i średnich jest jednym z najbardziej typowych obszarów jego działania w całej Europie. Podobne rozwiązanie systemowe wprowadzono w Polsce. Nowelizacja ustawy oświatowej sprawiła, że dotychczasowy, silny i konkretny wpływ samorządów na wybór dyrektorów szkół uległ wyraźnemu osłabieniu[24]. Bardzo istotna instytucja społeczności lokalnej, jaką jest dyrektor szkoły, zaczyna być znowu, jak za dawnych komunistycznych czasów, uzależniona poprzez procedurę powołania przede wszystkim od kuratora. Bezstronny konkurs na dyrektora szkoły, który stał się poważną siłą polskiego systemu edukacji i polskiego samorządu lokalnego, zaczyna znowu ustępować nominacjom nomenklaturowym. Władze centralne ignorują fakt, że gmina i powiat są związkami mieszkańców, a mieszkańcy mają prawo decydować o tym, kto będzie uczył ich dzieci[25].
Zgodnie z ustawami rolą kuratorów powinno być jedynie nadzorowanie realizacji programów nauczania a nie ingerowanie w sprawy organizacyjne szkół. Nie mieści się w kompetencji kuratorów optymalizowanie sieci placówek oświatowych. To zakres władzy samorządów, które mogą podejmować i podejmują decyzje o ewentualnej likwidacji szkół, do których uczęszcza zbyt mało uczniów, generujących nadmierne koszty. Funkcjonariusze administracji centralnej, blokując decyzje o likwidacji takich placówek, uniemożliwiają samorządom racjonalne gospodarowanie subwencją oświatową, której wielkość i tak jest poniżej potrzeb nowoczesnego sytemu edukacji.
Innym przykładem nieuzasadnionej ingerencji władz centralnych w system edukacji jest niedawna regulacja wprowadzająca w skali całego kraju obowiązek noszenia mundurków szkolnych. Decyzja w tej kwestii powinna należeć wyłącznie do szkoły, rodziców i lokalnego samorządu. Rola ustawodawcy powinna być ograniczona do dopuszczenia możliwości wprowadzania obligatoryjnego stroju jednolitego dla uczniów. O tym, czy i jakie mundurki mają być noszone, nie powinna w żadnym przypadku decydować administracja centralna.
Walka z narkotykami i bezpieczeństwo w szkołach jest rzeczywistym i poważnym wyzwaniem. Skala problemów wymaga wsparcia ze strony administracji centralnej. O skuteczności tej walki zadecyduje przede wszystkim zaangażowanie i działalność lokalnych ludzi i instytucji. Jest wątpliwe czy urzędowo-urzędnicze akcje Ministerstwa, w tym osławione „trójki”, odniosą zapowiadany sukces.
Osobnym zagadnieniem wartym uwagi jest sposób podziału kompetencji w zakresie realizacji programów operacyjnych wspieranych środkami europejskimi. Jedna z nielicznych pozytywnych zmian to, wynegocjowana przez polski rząd, możliwość realizacji szesnastu Regionalnych Programów Operacyjnych, wspieranych przez fundusze unijne. Samorządy województw stały się autorami tych programów i, przy wsparciu rządu, negocjują ich zapisy bezpośrednio z Komisją Europejską. Jest to istotne wzmocnienie roli zarządów województw i zwiększenie ich samodzielności w prowadzeniu polityki regionalnej. W przeszłości środki na rozwój regionalny trafiały tylko do jednego scentralizowanego programu.
Szereg spraw, które mogą być rozwiązywane jedynie w skali województw, powiatów czy gmin, zostało umieszczone w krajowych programach operacyjnych zarządzanych centralnie. Przykładem jest program walki z bezrobociem, którą skutecznie mogą prowadzić jedynie władze lokalne, a który znalazł się w gestii Ministerstwa Pracy. Z kolei program rozwoju obszarów wiejskich wspierany przez Europejski Fundusz Rolny Rozwoju Obszarów Wiejskich jest w gestii Ministerstwa Rolnictwa i nie został skoordynowany z innymi programami rozwoju regionalnego. W efekcie tryb jego realizacji opisany w ustawie o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z 7 marca 2003 roku jest zupełnie oderwany od realizacji Regionalnych Programów Operacyjnych. Trudno znaleźć logiczne uzasadnienie takiego rozwiązania, chociaż jest ono preferowane także przez Komisję Europejską. Czy można bowiem myśleć o rozwoju wsi w oderwaniu od rozwoju regionu i czy można projektować rozwój regionów z pominięciem obszarów wiejskich? Na to pytanie trudno znaleźć rozsądnie uzasadnioną odpowiedź twierdzącą.
III. 5. Ochrona przed ingerencją administracji rządowej
Reforma samorządowa ustanowiła dwie instytucje, które odgrywają kluczową rolę w kontroli działalności organów wykonawczych samorządnej gminy i chronią j